Resumo
de Direito Administrativo
Parte
I
Assunto: Noções Preliminares,
Administração Pública, Poderes Administrativos e Atos Administrativos
DIREITO
ADMINISTRATIVO
1) NOÇÕES PRELIMINARES
Conceito de Direito Administrativo: é o conjunto harmônico de princípios
jurídicos que regem os órgãos, os agentes, as
atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os
fins desejados pelo Estado.
Analisando
os elementos desse conceito, vemos:
Conjunto
harmônico de princípios jurídicos...
significa a sistematização de normas doutrinárias de Direito (e não de Política
ou de ação social), o que indica o caráter científico da disciplina em exame,
sabido que não há ciência sem princípios teóricos próprios, ordenados, e
verificáveis na prática;
...
que regem os órgãos, os agentes...
indica que ordena a estrutura e o pessoal do serviço público;
...
e as atividades públicas...
isto é, a seriação de atos da Administração Pública, praticados nessa
qualidade, e não quando atua, excepcionalmente, em condições de igualdade com o
particular, sujeito às normas do Direito Privado;
...
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo
Estado. Aí estão a
caracterização e a delimitação do objeto do Direito Administrativo. Os três
primeiros termos afastam a ingerência desse ramo do Direito na atividade
estatal abstrata que é a legislativa, na atividade indireta que é
a judicial, e na atividade mediata que é a ação social do
Estado. As últimas expressões da definição estão a indicar que ao Direito
Administrativo não compete dizer quais são os fins do Estado; outras ciências
se incumbirão disto; cada Estado, ao se organizar, declara os fins por ele
visados e institui os Poderes e órgãos necessários à sua consecução. O Direito
Administrativo apenas passa a disciplinar as atividades e os órgãos estatais ou
a eles assemelhados, para o eficiente funcionamento da Administração Pública.
Percebe-se, pois, que o Direito Administrativo interessa-se pelo Estado, mas no
seu aspecto dinâmico, funcional, relegando para o Direito Constitucional a
parte estrutural, estática.
Fontes do Direito Administrativo: O Direito Administrativo abebera-se,
para sua formação, em quatro fontes principais, a saber:
-
A Lei , que em sentido amplo, é a fonte primária do Direito
Administrativo, abrangendo esta expressão desde a Constituição até os
regulamentos executivos. E compreende-se que assim seja, porque tais atos,
impondo o seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado, estabelecem
relações de administração de interesse direto e imediato do Direito
Administrativo;
-
A Doutrina, formando o sistema teórico de princípios aplicáveis
ao Direito Positivo, é elemento construtivo da Ciência jurídica à qual pertence
a disciplina em causa. Influi ela não só na elaboração da lei como nas decisões
contenciosas e não contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito
Administrativo;
-
A Jurisprudência, traduzindo a reiteração dos julgamentos num
mesmo sentido, influencia poderosamente a construção do Direito, e
especialmente a do Direito Administrativo, que se ressente de sistematização
doutrinária e de codificação legal. A jurisprudência tem um caráter mais
prático, mais objetivo, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que,
por sua persistência nos julgados, acabam por penetrar e integrar a própria
Ciência Jurídica;
-
O Costume, no Direito Administrativo brasileiro, exerce ainda
influência, em razão da deficiência da legislação. A prática administrativa vem
suprindo o texto escrito, e, sedimentada na consciência dos administradores e
administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento
informativo da doutrina.
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO:
- Teoria da Separação dos Poderes - surgindo o Estado de Direito (vontade da
lei), até então o Estado Absolutista (vontade do Monarca).
-
França, após Revolução (1789), a
tripartição das funções do Estado em executivas, legislativas e judiciais, até
atribuir independência aos órgãos incumbidos de realizá-las.
-
O julgamento dos Atos Administrativos
era feito pelo Parlamento, até separar as atribuições políticas das jurídicas,
para, em seguida, criarem os Tribunais Judiciais, os Tribunais Administrativos,
surgindo assim a Justiça Administrativa, e como conseqüência, foi estruturando
o Direito específico da Administração e dos Administrados - era o advento do
Direito Administrativo no mundo jurídico.
O Sistema Administrativo Brasileiro: Por sistema administrativo, ou sistema
jurisdicional da Administração, como se diz modernamente, entende-se o regime
adotado pelo Estado para a correção dos atos administrativos ilegais ou
ilegítimos praticados pelo Poder Público em qualquer dos seus departamentos de
governo.
O
Brasil adotou, desde a instauração de sua primeira República (1891), o sistema
da jurisdição única, ou seja, o do controle administrativo pela Justiça Comum.
As
Constituições posteriores (1934, 1937, 1946 e 1969) afastaram sempre a idéia de
uma Justiça administrativa coexistente com a Justiça ordinária, trilhando,
aliás, uma tendência já manifestada pelos mais avançados estadistas do Império,
que se insurgiam contra o incipiente contencioso administrativo da época.
2) ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
I
- A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA
Conceito
de Estado: O conceito
de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado.
Do
ponto de vista sociológico,
é corporação territorial dotada de um poder de mando originário;
sob
o aspecto político, é
comunidade de homens, fixada sobre um território, com potestade superior de
ação, de mando e de coerção;
sob
o prisma constitucional,
é pessoa jurídica territorial soberana..
Como
ente personalizado, o Estado pode tanto atuar no campo do Direito Público, como
no Direito Privado, mantendo sempre sua única personalidade de Direito Público,
pois a teoria da dupla personalidade do Estado acha-se definitivamente
superada.
Elementos
do Estado: O Estado é
constituído de três elementos originários e indissociáveis:
Povo
(é o componente
humano do Estado);
Território
(a sua base física);
Governo Soberano ( elemento condutor do Estado, que detém e exerce o
poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do povo.
Conceito
do Professor Dalmo de Abreu Dalari em sua obra “Teoria Geral do Estado”: “Ordem
Jurídica dotada de soberania, que tem por função o bem estar de um determinado
povo, dentro de um determinado território”.
Poderes
do Estado: são o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e
com suas funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º). Esses poderes são imanentes e estruturais
do Estado, a cada um deles correspondendo uma função que lhe é atribuída com
prescipuidade.
Assim
a função precípua do Legislativo
é a elaboração da lei (função normativa);
a
função precípua do Executivo
é a conversão da lei em ato individual e concreto (função administrativa);
a
função precípua do Judiciário
é a aplicação coativa da lei aos litigantes (função judicial).
O
que há, portanto, não é a separação de Poderes com divisão absoluta de
funções, mas, sim, distribuição de três funções estatais precípuas entre órgãos
independentes, mas harmônicos e coordenados no seu funcionamento, mesmo
porque o podes estatal é uno e indivisível.
Organização
da Administração: é
a estruturação legal das entidades e órgãos que iram desempenhar as funções,
através de agentes públicos
(pessoas físicas). Essa organização faz-se normalmente por lei, e
excepcionalmente por decreto e normas inferiores, quando não exige a criação de
cargos nem aumenta a despesa pública.
Neste
campo estrutural e funcional do Estado atua o Direito Administrativo
organizatório, auxiliado pelas contemporâneas técnicas de administração, aquele
estabelecendo o ordenamento jurídico dos órgãos, das funções e dos agentes que
irão desempenhá-las, e estas informando sobre o modo mais eficiente e econômico
de realizá-las em benefício da coletividade. O Direito Administrativo impõe as
regras jurídicas da administração e funcionamento do complexo estatal; as
técnicas de administração indicam os instrumentos e a conduta mais adequada ao
pleno desempenho das atribuições da Administração.
Governo
e Administração: são
termos que andam juntos e muitas vezes confundidos, embora expressem conceitos
diversos nos vários aspectos em que se apresentam.
Governo,
em sentido formal,
é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais; em sentido material, é o complexo de
funções estatais básicas; em sentido operacional, é a condução política dos
negócios públicos. A constante do Governo é a sua expressão política de
comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da
ordem jurídica vigente.
Administração Pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos
para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto
das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional,
é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do
Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. A Administração
não pratica atos de Governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com
maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus
agentes.
Entidades
Políticas e Administrativas:
Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada; na organização política e
administrativa brasileira as entidades classificam-se em:
Entidades Estatais: são pessoas jurídicas de Direito Público que integram a
estrutura constitucional do Estado
e têm poderes políticos a administrativos, tais como a União, os
Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal;
Entidades Autárquicas: são pessoa jurídicas de Direito
Público, de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para
a realização de atividades, obras ou serviços descentralizado da estatal que as
criou; funcionam e
operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu
regulamento;
Entidades Fundacionais: pela CF/88, são pessoas jurídicas de Direito Público,
assemelhadas às autarquias ( STF); são
criadas por lei específica com as atribuições que lhes forem conferidas no ato
de sua instituição;
Entidades Paraestatais: são pessoas jurídicas de Direito
Privado cuja criação é autorizada por lei específica para a realização de
obras, serviços ou atividades de interesse coletivo (SESI, SESC, SENAI, etc.);
são autônomas, administrativa e financeiramente, tem patrimônio próprio e
operam em regime da iniciativa particular, na forma de seus estatutos,
ficando vinculadas (não subordinadas) a determinado órgão da entidade estatal a
que pertencem, que não interfere diretamente na sua administração.
Órgão
Públicos: são
centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através
de seus agentes, cuja
atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. Cada órgão, como
centro de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções,
cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser
modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica.
A
atuação dos órgãos é imputada à pessoa jurídica que eles integram, mas nenhum
órgão a representa juridicamente; a representação legal da entidade é
atribuição de determinados agentes, tais como Procuradores judiciais e
administrativos e, em alguns casos, o próprio Chefe do Executivo (CPC, art, 12,
I,II e VI).
Agentes
Públicos: são
todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do
exercício de alguma função estatal;
normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre cargos de que são
titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo.
Classificação
dos agentes públicos:
agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados
e agentes credenciados.
“NOVO CÓDIGO CIVIL”
– em vigor a partir de 11 de janeiro de 2003, passou a definir pessoas
jurídicas como sendo:
“PESSOAS JURÍDICAS”
Art.40. São de direito público, interno e
externo, e de direito privado.
Art.
41. Pessoas Jurídicas Direito Público
Interno: I - a União. II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios. III
– os Municípios. IV – as autarquias. V – as demais entidades de caráter
público criadas por lei.
Parágrafo
único: Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público,
a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber,
quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.
Art.
42 – São pessoas jurídicas de direito público externo os Estados estrangeiros e
todas as pessoas que forem regidas pelo direito internacional público.
Art.
43 – As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente
responsáveis por atos dos seus agentes
que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo
contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Art.
44 – São pessoas jurídicas de direito privado: I – as associações; II – as
sociedades; III - as fundações.
Parágrafo
único: As disposições concernentes às associações aplicam-se, subsidiariamente,
às sociedades que são objeto do Livro II da Parte Especial deste Código.
Art.
45 – Começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a
inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando
necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no
registro todas as alterações por que
passar o ato constitutivo.
Parágrafo
único: Decaí em três anos o direito de anular a constituição de pessoas
jurídicas de direito privado, por defeito do ato respectivo, contado o prazo da
publicação de inscrição no registro.
Art.
46 – O registro declarará:
I
– a denominação, os fins, a sede, o tempo de duração e o fundo social, quando
houver.
II
– o nome e a individualização dos fundadores ou instituidores, e dos diretores.
III
– o modo por que se administra e representa, ativa e passivamente, judicial ou
extrajudicialmente.
IV
– se o ato constitutivo é reformável no
tocante à administração, e de que modo.
V
– se os membros respondem, ou não, subsidiariamente, pelas obrigações sociais.
VI
– as condições de extinção da pessoa jurídica e o destino do seu patrimônio,
nesse caso.
Art.
47 – Obrigam a pessoa jurídica os atos dos administradores, exercidos nos
limites de seus poderes definidos no ato constitutivo.
